Wird Europas wichtigstes Klimainstrument abgeschwächt?

Der europäische Emissionshandel gilt als das wirksamste Instrument der EU zur Reduktion von CO₂-Emissionen. Doch ausgerechnet dieses Erfolgsmodell könnte nun deutlich verändert werden. Die Europäische Kommission hat einen Reformvorschlag für das bestehende Emissionshandelssystem (ETS 1) präsentiert. Während Industrieverbände und Teile der Wirtschaft die Pläne begrüßen, warnen Umweltorganisationen vor einer Verwässerung des Klimaschutzes. Fest steht: Noch ist nichts entschieden – über die Reform müssen nun das Europäische Parlament und die Mitgliedstaaten verhandeln.

Was soll sich ändern?

Der Vorschlag der EU-Kommission sieht unter anderem vor, den CO₂-Ausstoß langsamer zu begrenzen als bisher geplant. Energieintensive Industrien wie Stahl, Zement oder Chemie sollen länger kostenlose Emissionszertifikate erhalten. Gleichzeitig sollen diese Unternehmen ihre Unterstützung künftig stärker an konkrete Investitionen in klimafreundliche Technologien knüpfen. Außerdem sind zusätzliche Förderprogramme für die Dekarbonisierung der Industrie vorgesehen.

Die vorgeschlagenen Änderungen des Emissionshandels im Überblick:

• Benchmarks und kostenlose Zertifikate:

Anpassung der Benchmarks (= Referenzwerte für besonders effiziente Anlagen, die bestimmen, wie viele kostenlose CO2-Zertifikate ein Unternehmen erhält) zugunsten der Unternehmen und zusätzliche kostenlose CO₂-Zertifikate

• Langsamer sinkende CO₂-Obergrenze:

Der lineare Reduktionsfaktor (LRF) soll nun für den Zeitraum zwischen 2031 und 2035 auf 3,7 Prozent und für 2036 bis 2040 auf 1,7 Prozent herunter gesetzt werden. Damit wird auch faktisch der Zeitpunkt bestimmt, an dem das Cap (= die Obergrenze) auf null absinkt.

• Anrechnung technologischer CO₂-Entnahmen:

Erstmals sollen Technologien zur langfristigen Kohlenstoffentnahme und – speicherung in das System integriert werden. Von 2031 bis 2040 sollen 250 Millionen zusätzliche Zertifikate ausgegeben werden. Deren Erlöse sollen direkt für die Finanzierung negativer Emissionen durch Bio-Energy with Carbon Capture and Storage (BioCCS) und Direct Air Carbon Capture and Storage (DACCS) verwendet werden.

• Handel mit internationalen Emissionszertifikaten:

Aufgrund von Problemen wie einer Schwemme billiger ausländischer Zertifikate,  hinter denen oft keine echten Emissionsminderungen standen, und der Verlangsamung der EU-Klimawende wurde im Jahr 2021 ein Nutzungsverbot ausländischer Zertifikate verhängt. Dies soll zukünftig wieder aufgehoben werden. Bis zu 2 Prozent an internationalen Emissionsgutschriften sollen nach jahremlangem Stopp zugelassen werden.

• Reform der Marktstabilitätsreserve:

Die Marktstabilitätsreserve (MSR) ist ein wichtiger Aspekt des Emissionshandels: dabei werden bei bestimmten Schwellen dem Handelssystem Zertifikate entzogen und gespeichert oder wieder in das System zurückgegeben. Gleichzeitig werden angesammelte Zertifikate aus der MSR über der Grenze von 400 Millionen Zertifikaten im Depot automatisch gelöscht, um den Klimaschutzeffekt abzusichern und ein Überangebot zu vermeiden. Die automatische Löschung von Zertifikaten in der MSR soll jedoch gestoppt werden. Dies könnte allerdings das Preissignal verwässern.

• Aufstockung der direkten Finanzhilfen:

Die neu geschaffene Industrial Decarbonisation Bank soll mit 100 Milliarden Euro ausgestattet werden, um die Dekarbonisierung der Industrie in Europa finanziell zu unterstützen und großflächig die Skalierung ausgereifter, sauberer Technologien etwa für die europäische Stahl- und Chemieindustrie zu finanzieren.

• Verwendung der Erlöse:

Die Hälfte der nationalen ETS-Einnahmen sollen zukünftig durch die Mitgliedsstaaten in die Dekarbonisierung der ETS-Sektoren fließen. Bislang sind es der EU-Kommission zufolge nur etwa 10 Prozent. Man rechnet mit Einnahmen über 100 Milliarden Euro vor dem Jahr 2030.

• Sektorerweiterung:

ETS1 wird zudem um einen Sektor erweitert: Die Emissionen aus der Müllverbrennung sollen künftig Teil des Handelssystems werden.

• Flugverkehr:

Die Regelung, dass Fluggesellschaften ab 2027  für jede Tonne CO₂ zahlen müssen, bleibt. Dies gilt allerdings nur für Flüge, die innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums sowie der Schweiz und Großbritannien starten und landen. Neu ist, dass Flüge zu Flughäfen in einem Umkreis von 5000 Kilometern um das geographische Zentrum der Europäischen Union in den ETS miteinbezogen werden sollen (außer Nordamerika). Auch die Nutzung von Privatjets soll die EU künftig  mit einem CO₂-Preis versehen werden.

Warum sich die Wirtschaft freut

Unternehmen argumentieren, Europa stehe im globalen Wettbewerb zunehmend unter Druck. Höhere Energiepreise, internationale Konkurrenz und strengere Umweltauflagen könnten dazu führen, dass Produktion ins Ausland verlagert wird – mit dem Ergebnis, dass Emissionen lediglich außerhalb Europas entstehen. Aus Sicht vieler Industrieverbände schafft der Reformvorschlag deshalb mehr Planungssicherheit und Zeit, um klimafreundliche Technologien wirtschaftlich umzusetzen.

Warum Kritiker Alarm schlagen

Umweltverbände sehen die Pläne dagegen kritisch. Sie befürchten, dass ein langsamerer Rückgang der verfügbaren Emissionszertifikate den CO₂-Preis unter Druck setzen und damit den Anreiz für klimafreundliche Investitionen schwächen könnte. Aus ihrer Sicht droht Europas erfolgreichstes Klimainstrument an Wirkung zu verlieren – ausgerechnet in einer Zeit, in der Hitzewellen, Dürren und Extremwetter die Folgen des Klimawandels immer deutlicher zeigen.

„Die Reform der Marktstabilitätsreserve geht in die richtige Richtung. Die geplante frühe Absenkung des linearen Reduktionsfaktors birgt jedoch das Risiko, dass deutlich mehr Emissionszertifikate in den Markt gelangen. Das schwächt das CO₂-Preissignal und die Investitionssicherheit für den Klimaschutz“, fasst Dr. Johanna Cludius, Energie- und Klimaschutzexpertin am Öko-Institut, zusammen.

„Die frühzeitige Absenkung des LRF führt in den 2030er Jahren zu deutlich mehr Zertifikaten im Markt: Zwischen 2031 und 2040 sind es rund 38 Prozent mehr Zertifikate als nach geltendem Recht“, erklärt die Expertin weiter „Gleichzeitig sind bis Mitte der 2030er Jahre weitere erhebliche Emissionsminderungen in der europäischen Energiewirtschaft zu erwarten, die die Nachfrage zusätzlich senken.“ Unter diesen Bedingungen drohe eine strukturelle Überversorgung, die das Preissignal schwäche und damit die Steuerungswirkung des ETS1 als zentrales Klimaschutzinstrument deutlich untergraben könne. Damit sende die EU ein falsches Zeichen und benachteilige Unternehmen, die schon früh in Dekarbonisierung investiert haben.

EU bremst Zugpferd des Klimaschutzes aus

„Die Kommission bremst das Zugpferd des europäischen Klimaschutzes, das zugleich Zugpferd ist für die nötige Modernisierung der hiesigen Industrie. Ein starker ETS lenkt Investitionen in die richtigen Bahnen und schafft die Grundlage für klimafreundliche und zukunftsfähige Produktion. Eine Abschwächung hilft mittel- und langfristig weder den hitzegeplagten Menschen in Europa noch der strauchelnden Industrie.

Die Kommission will 80 Prozent der kostenlosen Zuteilung an die Vorlage von Investitionsplänen knüpfen. Doch Pläne auf dem Papier sind noch keine getätigten Investitionen. Es braucht strengere Vorgaben, damit aus Absichtserklärungen tatsächlich klimafreundliche Anlagen werden. Und eine kostenlose Zuteilung bis 2040 ist schlicht viel zu lang. Schon bisher konnte der CO2-Preis gerade wegen der Gratis-Zertifikate seine Lenkungswirkung nicht entfalten und hat kaum Anreize für Investitionen in klimafreundliche Produktion gesetzt.“

Lisa-Maria Okken, Industrieexpertin beim WWF Deutschland

First Mover drohen im Regen stehen gelassen zu werden

Mit dem Reformvorschlag verringere die EU-Kommission laut Germanwatch die Investitionssicherheit für die klimaneutrale Transformation, denn eine derartige Verlangsamung des Reduktionspfades schwächt das CO₂-Preissignal. „Eine solche Entwicklung ist katastrophal für die First Mover. Wer Milliarden in klimaneutrale Produktion investiert hat, wird im Regen stehen gelassen – wer taktiert und auf fossile Geschäftsmodelle gesetzt hat, wird belohnt. Europa verpasst so die Chance, neue Zukunftsbranchen im Bereich Green Tech hier zu verankern“, erklärt Felix Gill, Referent für klimaneutrale Industrie bei Germanwatch.

Positives Signal bei Verwendung der ETS-Einnahmen

In Bezug auf die Verwendung der Einnahmen sieht Germanwatch Verbesserungen – von der konsequenteren Durchsetzung von Auflagen über verbesserte Sichtbarkeit bis hin zu mehr Transparenz. Sylwia Andralojc‑Bodych, Referentin für EU‑Klimapolitik bei Germanwatch: „Das stärkt die Glaubwürdigkeit und zeigt, dass Transparenz und Effektivität endlich ernst genommen werden. Mit der Verlängerung des Modernisierungsfonds über 2030 hinaus – unter strengeren Bedingungen – setzt die Kommission wenigstens hier ein klares Signal für Verbindlichkeit und eine beschleunigte, gerechte Transformation. Positiv ist auch der Investitionsbooster, der zusätzliche Mittel für saubere Technologien mobilisieren kann und Solidaritätselemente enthält.“

Die nächsten Schritte

Die Vorschläge der Europäischen Kommission sind erst der Beginn des Gesetzgebungsverfahrens. In den kommenden Monaten werden das Europäische Parlament und die EU-Mitgliedstaaten darüber beraten. Erst wenn beide Institutionen zustimmen, treten die Änderungen in Kraft. Bis dahin ist offen, ob die Reform in ihrer jetzigen Form umgesetzt, verschärft oder abgeschwächt wird.

Daten & Fakten

• Start des EU-Emissionshandels (EU ETS): 2005
• Erfasste Anlagen und Unternehmen: rund 10.000 Kraftwerke und Industrieanlagen sowie Luft- und Schifffahrt.
• Abgedeckte Emissionen: rund 40 % der gesamten Treibhausgasemissionen der EU.
• CO₂-Rückgang: Die Emissionen der vom ETS erfassten Sektoren sind seit 2005 um rund 50 %
• Einnahmen aus dem Emissionshandel: Seit 2013 haben die EU-Mitgliedstaaten rund 260 Milliarden Euro durch den Verkauf von Emissionszertifikaten erzielt.
• Aktueller Reformvorschlag: Kostenlose Zertifikate für energieintensive Industrien sollen bis 2038 verlängert werden (bisher war ein Auslaufen bis 2034 vorgesehen).
• Neuer Investitionsansatz: Mindestens 50 % der Einnahmen aus dem Emissionshandel sollen künftig in Klimaschutz- und Dekarbonisierungsmaßnahmen investiert werden.
• Wichtig: Der Vorschlag der EU-Kommission ist noch nicht beschlossen. Über die Reform entscheiden nun das Europäische Parlament und die Mitgliedstaaten im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren.

Kurz erklärt: ETS 1 und ETS 2

ETS 1 besteht seit 2005 und betrifft vor allem Kraftwerke, Industrie, Luftfahrt (seit 2012) und Schifffahrt (seit 2024).

ETS 2 startet voraussichtlich 2027/2028 und umfasst die Emissionen aus Gebäuden, dem Straßenverkehr, der Landwirtschaft und Energieanlagen, die bis dato nicht unter ETS1 fallen. Er ist ein separates Handelssystem und nicht Teil der aktuellen Reform von ETS 1.

Conclusio

Die Debatte um den Emissionshandel zeigt das Spannungsfeld, in dem sich Europa bewegt. Einerseits soll die Industrie international wettbewerbsfähig bleiben und Arbeitsplätze sichern. Andererseits gilt der Emissionshandel seit Jahren als das wirksamste Instrument der EU zur Senkung von Treibhausgasemissionen.

Die entscheidende Frage lautet deshalb nicht, ob der Emissionshandel reformiert werden soll, sondern wie weit Europa dabei gehen darf, ohne die eigenen Klimaziele zu gefährden. Die kommenden Verhandlungen werden zeigen, ob der Reformvorschlag zu einem ausgewogenen Kompromiss wird – oder ob Europas wichtigstes Klimainstrument tatsächlich an Schlagkraft verliert.